以改革创新促进乡村振兴

  党的十九大首次明确提出实施乡村振兴战略。这是未来促进我国农业农村现代化的总战略，也是未来我国“三农”工作的总抓手。真正做到乡村振兴，必须以改革创新的思路，清除阻碍农业农村发展的各种障碍，激发农村各类要素的潜能和各类主体的活力，不断为农业农村发展注入新动能。

  一、紧紧围绕农业农村同步现代化这一根本目标

  进入新世纪以来，如何全面建成小康社会成为我国经济社会发展的头等大事。党的十六大、十七大和十八大，均立足于2020年全面建成小康社会的战略目标，对“三农”工作提出要求、作出部署。党的十六大明确提出，统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。党的十七大强调，要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。党的十八大再次强调，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径，要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。在党中央正确领导下，在过去十几年全面建成小康社会的进程中，我国农业农村发展取得历史性成就、发生历史性变革。

  肯定成绩的同时，也要清醒地看到，城乡二元结构明显仍是目前我国最大的结构性问题、农业农村发展滞后是我国发展不平衡不充分最突出的表现。从收入和消费看，尽管近年来农村居民收入和消费支出增长速度快于城镇居民，但2016年我国城镇居民人均收入和消费支出仍分别高达农村居民的2.72倍和2.28倍，城乡居民家庭家用汽车、空调、计算机等耐用消费品的普及率差距仍然很大。从全员劳动生产率看，2016年非农产业达到人均12.13万元，而农业只有2.96万元，前者是后者的4.09倍。从基础设施看，2016年全国农村还有46.2%的家庭使用普通旱厕，甚至还有2%的家庭没有厕所；26.1%的村生活垃圾、82.6%的村生活污水未得到集中处理或部分集中处理；38.1%的村村内主要道路没有路灯。从基本公共服务看，2016年67.7%的村没有幼儿园、托儿所；18.1%的村没有卫生室、45.1%的村没有执业（助理）医师。从社会保障看，目前农村低保、新农保、新农合保障标准也明显低于城镇居民和城镇职工。这还仅仅是数量上的差距，如果看质量，城乡差距就更大了。

  根据党的十九大的部署，2035年我国要基本实现社会主义现代化，这比以前的部署提前了15年；2050年要把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，这比以前描绘的目标更高。尽管在未来3年决胜全面建成小康社会过程中，农业农村还会发生新的变化、取得新的进步，但到2020年实现全面建成小康社会目标时，我国城乡二元结构仍将相当突出。从这个起点出发，我国将迈入全面建设社会主义现代化新征程，农业农村发展如何跟上整个国家现代化的步伐，是摆在我们面前的重大挑战。如果说小康不小康关键看老乡，那么也可以说，现代化不现代化关键看农业农村。实施乡村振兴战略，根本出发点就是要使农业农村现代化与整个国家现代化保持同步。

  二、牢牢把握优先发展和融合发展两大原则

  在城乡二元结构明显的背景下，要促进农业农村现代化与国家现代化同步，必须深化对“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题”这一重大论断的认识，真正做到“始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重”。特别是要贯彻新发展理念，坚持农业农村优先发展和城乡融合发展。

  坚持农业农村优先发展，就是要发挥政府有形之手的作用，着力补国家现代化的短板。重点是两个方面：一是推动公共资源向农业农村优先配置。这是消除城乡之间基本公共服务存量差距的迫切需要，也是防止城乡之间基本公共服务出现增量差距的必然要求。经过多年努力，农村基本公共服务体系的“四梁八柱”已经搭建起来，实现了从“无”到“有”的历史性变革。目前主要问题在于公共服务领域的城乡差距仍然太大，农村公共服务的保障水平太低。应把从“有”到“好”作为主攻方向，继续推动城乡义务教育一体化发展、着力提高农村义务教育质量和便利性，完善城乡居民基本养老保险制度、着力增加农民基础养老金，完善统一的城乡居民基本医疗保险制度和大病保险制度、着力提高农民报销比例，统筹城乡社会救助体系、着力提高农村低保标准和覆盖面。加大农村道路、供水、供电、通讯等基础设施投入，加快农村生活垃圾、污水处理能力建设。二是提高农业支持保护政策的效能。最近两年，国家已开始着手调整完善农业支持保护政策，如实行棉花目标价格补贴试点、推行玉米“市场化收购+生产者补贴”、推进农业“三项补贴”制度改革。今后我国农业支持保护政策的力度还应继续加大，关键是要调整政策的着力点。应突出竞争力指向，加大对农田水利、土地整治、农业科技、职业农民培训等的投入，促进农业降成本、提效率。还应突出绿色生态指向，加大对退耕还林、退耕还湿和退养还滩、节水灌溉、耕地地力保护、化肥和农药减量、农业废弃物回收、地下水超采和重金属污染地区治理等的投入，促进农业可持续发展。

  坚持城乡融合发展，就是要发挥市场无形之手的作用，着力推进农业农村发展的质量变革、效率变革、动力变革。我国农业农村已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。实现高质量发展，要求城乡资源配置合理化、城乡产业发展融合化。今后，解决好“三农”问题要借助城镇的力量，解决好城市的问题也要借助乡村的力量，城市与乡村应水乳交融、双向互动、互为依存。一是农村要对城镇的新需求做出灵敏反应。城镇居民对农产品量的需求已得到较好满足，但对农产品质的需求尚未得到很好满足；不仅要求农村提供充足、安全的物质产品，而且要求农村提供清洁的空气、洁净的水源、恬静的田园风光等生态产品，以及农耕文化、乡愁寄托等精神产品。捕捉这些新需求，应加快推进农业发展从增产导向转向提质导向，大力发展农村休闲旅游养老等新产业新业态。二是城镇要对农村的新需求作出灵敏反应。发展资源节约、环境友好型农业，迫切需要新型肥料和低毒高效农药；促进农业领域的“机器换人”、提高农业劳动生产率，迫切需要性价比高的农业机械，特别是适合丘陵山区和经济作物生产的小型农业机械；改善农村人居环境、提高农民生活品质，迫切需要新型建筑装饰材料、皮实耐用的垃圾和污水处理设备、经济适用的厨卫等家庭生活用品。捕捉这些新需求，应加快调整工业部门的技术结构和产品结构，提高“工业品下乡”的针对性和效率。

  三、切实抓好“人、地、钱”三个关键

  实施乡村振兴战略是一个系统工程，需要科学制定规划，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，全面推进各项振兴措施落地。核心是抓好“人、地、钱”三个关键：

  （一）促进乡村人口占比下降、结构优化。2016年我国乡村人口占比仍高达42.65%、第一产业就业占比也高达27.7%，来自农村的城镇常住人口中相当部分还未完全融入就业和居住的城镇，总体而言我国仍处于“要富裕农民必须减少农民”的发展阶段，必须坚定不移推进以人为核心的新型城镇化，继续促进乡村人口进城和农业劳动力转移。同时也要注意到，我国乡村人口进城和农业劳动力转移具有“精英移民”的特征，进城的人口和转移的劳动力在年龄、受教育程度、性别比例等方面明显优于留在农村的那部分人口和劳动力。实现乡村振兴，必须在促进乡村人口占比下降的同时，注重优化乡村人口结构，提高乡村人力资本质量。要优化农业从业者结构，加快培养现代青年农场主、新型农业经营主体带头人、农业职业经理人。既要重视从目前仍在农村的人中发现和培养新型职业农民，也要重视引导部分有意愿的农民工返乡、从农村走出来的大学生回乡、在城市中成长的各类人才下乡，将现代科技、生产方式和经营模式引入农业农村。加快培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍，全面提高农村地区国家公务员、科技人员、教师、医生等的能力和水平。

  （二）加快建立乡村振兴的用地保障机制。深化农村土地制度改革，是促进现代农业建设、发展农村新产业新业态的迫切需要。一要以农业现代化为目标完善农村土地“三权分置”办法。随着承包户就业结构、收入结构乃至居住地的变化，“农一代”逐步退出、“农二代”不愿务农，以及城乡社会保障制度的健全，承包地的生计保障功能在下降、生产要素功能在彰显，应据此调整完善对集体所有权、农户承包权、土地经营权的赋权，防止土地撂荒、地租过快上涨。二要完善农业设施用地管理政策。对农产品冷链、初加工、休闲采摘、仓储等设施用地，停车场、厕所、餐饮等配套用地，应实行更灵活和宽松的管理政策。三要优化城乡建设用地布局。切实落实“将年度新增建设用地计划指标确定一定比例用于支持农村新产业新业态”的既有政策。审慎改进城乡建设用地增减挂钩和耕地占补平衡操作办法，为乡村振兴留出用地空间，不要急于把农村建设用地腾挪到城市、把欠发达地区建设用地腾挪到发达地区。四要探索盘活农村闲置宅基地的有效途径。在不以买卖农村宅基地为出发点的前提下，积极探索有效利用农村闲置宅基地的具体办法。例如，农村集体经济组织可以将村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地，以入股、联营等方式，发展乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合项目。又如，农村集体经济组织可以通过出租、合作等方式，盘活利用空闲农房及宅基地。

  （三）建立健全有利于各类资金向农业农村流动的体制机制。无论是实现“产业兴旺”还是“生态宜居”，都需要大量资金投入。应从财政、金融、社会资本等多个渠道筹集乡村振兴所需资金。一要改革财政支农投入机制。一方面，要坚持把农业农村作为财政支出的优先领域，确保农业农村投入适度增加；另一方面，要把主要精力放在创新使用方式、提高支农效能上。要做好“整合”和“撬动”两篇文章。“整合”，就是要发挥规划的统筹引领作用，把各类涉农资金尽可能打捆使用，形成合力。“撬动”，就是要通过以奖代补、贴息、担保等方式，发挥财政资金的杠杆作用，引导金融和社会资本更多地投向农业农村。二要加快农村金融创新。农村存款相当部分不能在农村转化为投资，通过金融机构的虹吸效应流向城市，是亟待解决的现实问题。要从“建机制”和“建机构”双管齐下。“建机制”，就是要落实涉农贷款增量奖励政策，对涉农业务达到一定比例的金融机构实行差别化监管和考核办法，适当下放县域分支机构业务审批权限，解决投放“三农”贷款积极性不足的问题。“建机构”，就是要优化村镇银行设立模式、提高县市覆盖面，开展农民合作社内部信用合作，支持现有大型金融机构增加县域网点，解决投放“三农”贷款市场主体不足的问题。三要鼓励和引导社会资本参与乡村振兴。鼓励社会资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业、农业服务业、农产品加工业，以及休闲旅游养老等产业。创新利益联结机制，引导社会资本带动农民而不是替代农民。加强产权保护，稳定投资者预期。 （国务院发展研究中心农村经济研究部部长、研究员 叶兴庆）