专家意见：建议将观音山国家森林公园纳入国家自然保护地名单

全国自然保护地整合优化调整情况日前完成为期五日的公示。根据公示，全国自然保护地由现有的9240处，整合优化为6736处，2500多处自然保护地被撤并。

对于自然保护地整合优化，一些地方和自然保护地管理部门持欢迎态度。而另一些地方特别是自然保护地管理单位则忧虑重重，担心没有了这个“铁帽子”，保护地难以守住。

“原来的保护地划得太大，把不该划的也划进去了，限制了发展。“云南省林业部门一位负责人表示：“自然保护地整合优化是好事，有助于化解多年存在的矛盾与冲突。”

连日来，国内首家民营国家森林公园——观音山国家森林公园的相关人员就在四处奔走，争取保留“国家级”这块牌子。

在广东省“不再保留的自然保护地”名单中，国家级自然保护地有1处，为广东观音山国家森林公园，其余均为市县级自然保护地。观音山国家森林公园于2005年经原国家林业局批准设立，经过20多年的发展积累了很多历史遗留问题。广东省被撤销的云浮新兴龙潭湖县级湿地公园、湛江遂溪螺岗岭市级森林公园、佛山顺德陈村县级森林公园等也存在各种各样问题。

在11月2日召开的“第八十六届经济法律学术会议·自然保护地问题专家论证会”上，专家们表示，撤销广东观音山国家森林公园自然保护地的行政行为存在程序违法、实体违法的问题。建议有关部门进行调查、听证，将广东观音山国家森林公园纳入国家自然保护地名单。
 

《广东观音山国家森林公园“自然保护地”问题专家意见书》全文如下：

特别声明：

本《专家意见书》系根据委托方提供的证据信息及论证日期之前的法律规范而做出的学理判断，仅供委托方及有关机关参考；本《专家意见书》仅在假定委托方本次提供的证据材料完整、真实的前提下得出结论。

2024年11月2日

一、论证委托方：东莞市观音山森林公园开发有限公司

二、论证专家

湛中乐，北京大学法学院教授、博士生导师，中国行政法学研究会副会长，中国立法学研究会副会长，全国人大常委会法制工作委员会行政立法研究组专家。

王灿发，中国政法大学教授、博士生导师，中国政法大学环境资源法研究和服务中心主任，中国政法大学检察公益诉讼研究基地主任，中国环境科学学会监事长，中国环境资源法学研究会前副会长，最高人民法院环境资源审判咨询专家，生态环境部环境损害鉴定评估专家委员会副主任。

王友昌，教授级高级工程师，中华环保联合会能源环境专业委员会执行会长兼秘书长，原煤炭工业部地方局局长、贸易局党委书记。

晏智杰，北京大学经济学院原院长、教授、博士生导师，北京大学市场经济研究中心理事长。

张曙光，中国社会科学院经济研究所研究员，中国社会科学院研究生院教授、博士生导师。

王占阳，中央社会主义学院政治学教研室原主任、教授，中国经济体制改革研究会特约研究员，中国改革20人论坛成员。

刘晓华，北京大学市场经济研究中心副理事长。

三、广东观音山国家森林公园简介及面临的主要问题

(一)公园简介

广东观音山国家森林公园全称为东莞市观音山森林公园开发有限公司，法定代表人黄淦波。1999年11月30日，黄淦波与石新社区(原石新村委会)签订了《东莞观音山森林公园联合开发合同书》，面积约10000亩。2000年12月21日经东莞市人民政府“东府办复[2000]458号”文件批准，成立东莞市观音山森林公园(以下简称观音山公园)，占地面积约26000亩(含石新社区、金河社区、官仓社区、樟洋社区)。2005年12月23日经原国家林业局批准，观音山公园升格为广东观音山国家森林公园。

多年来，广东观音山国家森林公园管理部门经过不懈努力和开拓创新，坚持科学发展道路，打造地方品牌，取得了举世瞩目的巨大成就。公园每年自筹500多万元用于森林保育，观音山已经成为具有极高独特性的国家级生态植被公园，其国内首家古树博物馆中数千年树龄的古树更是极具研究价值。公园森林覆盖率超过92%，拥有丰富的野生动植物资源，已经形成了东莞范围内最大最完整的原始次生林。这里的植被茂密，空气中负氧离子含量极高，是当之无愧名副其实的天然氧吧。公园内繁衍着包括国家一级保护植物金茶花、恐龙时代的物种苏铁蕨、濒危植物白桂木、野茶树和野生龙眼等近千种野生植物和包括昆虫、野兔、鼠、蛇、麻雀、鹰等300多种野生动物，这些得天独厚的生态环境为公园生物多样性提供了坚实的基础，为健康养生提供了优良的天然条件。广东观音山国家森林公园被誉为“南天圣地”“百粤秘境”。同时，公园方勇于面对困难和挑战，不断加大投资力度，致力于森林管护、林相改造、白蚁防治、森林防火以及绿化美化等任务，成效显著。公园管理层大力强调提升公众对自然保护和环境保护的意识，通过教育和宣传，增强社会对公园绿色生态保护的理解和支持。

广东观音山国家森林公园以其丰富的珍稀动植物资源吸引了众多游客和科研人员的关注，成为一个集生态保护、文旅科研于一体的理想自然保护地。

以上这些成就的取得，正是因为25年来观音山公园管理人员的上下同心、艰苦拼搏、不懈追求的结果，更与国家林业管理部门的大力支持密不可分。正是这样，观音山国家森林公园陆续荣获“广东省森林生态旅游示范基地”“联合国国际生态安全旅游示范基地”等称号，为国家和广东及东莞赢得了荣誉。公园方通过生态保护和发展文化旅游，已经向政府纳税超过1亿元，有效减轻了财政负担，激活了地方经济，为当地繁荣发展作出了贡献。

综上，观音山国家森林公园已经被打造成为名副其实的国家自然保护地和闻名遐迩的旅游胜地。

(二)面临的主要问题

查询2024年10月15日国家林业和草原局、自然资源部的官网《关于全国自然保护地整合优化调整情况的公示》：广东观音山国家森林公园已被公示拟撤销国家自然保护地资质。广东观音山国家森林公园是东莞市唯一拟被撤销“国家级自然保护地”资质的国家森林公园。但从2024年10月25日起，国家林业和草原局、自然资源部的此次公示网页显示“404”，内容无法找到，也许是公示期已过，不再显示。

四、专家意见

针对公示撤销广东观音山国家森林公园自然保护地的行政行为：

(一)该行政行为存在诸多的程序违法

公示是怎么做出来的？撤销的依据是什么？谁申请的？谁论证的？有没有利害相关方参加？有没有征求当事人的意见？如果只是根据省市“上报”的意见，听取汇报，而没有调查，没有听证，甚至对于涉事企业也没有通知；由于国家公示所涉及的利益方较多、信息量较大，按规定公示期不得少于10天，而5天的公示期显然不符合规定。那么，根据《行政复议法》《行政许可法》的有关规定，以上皆存在程序违法的问题。

建议当事人申请信息公开。从下往上汇报的“四至不清”，其责任在地方政府，行政机关有责任勘定“四至”，提供红线坐标，履行法定责任；东莞市林业局应协助完成规划编修，不能完成规划编修的责任完全在地方政府。地方政府应当依法而行，不能不作为、乱作为。

(二)存在实体方面严重的行政违法问题，必须追究违反者的法律责任

公示撤销广东观音山国家森林公园自然保护地的行政行为违反《行政许可法》第五条：设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正、非歧视的原则。第八条：公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。第四十六条：法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。第四十七条：行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。

《公示》还违反了《物权法》，侵犯了企业的合法权益，特别是违反了《物权法》第三条：国家实行社会主义市场经济，保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利。《公示》并没有考虑到观音山的特殊性，即观音山公园是全国首家由民营企业经营管理的国家级森林公园，属于民营企业办国家级公益事业的重大尝试；而此次拟撤销广东观音山国家森林公园自然保护地，显然不是因为“没有保护价值”，而是出于对民营企业的歧视。

《公示》违反了一批国务院行政法规，如违反2019年颁布、2020年实施的《优化营商环境条例》，2017年修改的《政府信息公开条例》，2004年《全面推进依法行政的决定》，2010年到2020年以及2020年到2025年的《法治政府实施纲要》，2008年的《关于市县政府依法行政的决定》。

中共中央办公厅、国务院办公厅《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》中明确规定“确保重要自然生态系统、自然遗迹、自然景观和生物多样性得到系统性保护，提升生态产品供给能力，维护国家生态安全，为建设美丽中国、实现中华民族永续发展提供生态支撑”。观音山国家森林公园作为广东屈指可数的国家自然保护地明显适应党和国家的这一大政方针。

《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》明确规定“(四)按照生态功能划定生态保护红线。生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域。优先将具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸防护等功能的生态功能极重要区域，以及生态极敏感脆弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蚀等区域划入生态保护红线”，而观音山国家森林公园最显著的生态环境特点就是，“公园内繁衍着包括国家一级保护植物金茶花、恐龙时代的物种苏铁蕨、濒危植物白桂木、野茶树和野生龙眼等近千种野生植物和包括昆虫、野兔、鼠、蛇、麻雀、鹰等300多种野生动物，这些得天独厚的生态环境为公园生物多样性提供了坚实的基础”。显而易见，撤销观音山国家自然保护地资质这一具体行政行为没有考虑到该国家森林公园的具体实际情况。

根据《全国自然保护地整合优化方案》，撤销的自然保护地大多为无规划范围、无功能分区、无管理机构，无法实际落地管理，且存在大面积的村庄、永久基本农田、集体人工商品林，资源保护价值较低，不具备原生性、典型性和代表性特征，无明确保护对象等情况。显而易见，作为拥有国家自然保护地资质的广东观音山森林公园，其拥有雄厚的绿色生态资源，具备鲜明的动植物多样性、独特性和典型性，是广东其他地区尤其是东莞地区不能比拟的；其边界是大致清晰的，有经纬图，里面存在的原有村庄和耕地等等都是当初国家林业局批准成立国家级公园时就有的，并不影响公园的价值；如果说没有落实到点位、界桩，其责任也完全在于地方政府部门的不作为。

(三)违反党的二十届三中全会精神

撤销广东观音山国家森林公园自然保护地，不仅该行政行为的做出事实不清，证据不足，违反相关法律法规，显失公允，而且与党的二十届三中全会为民营经济营造良好环境、依法维护民营企业产权和企业家权益、鼓励支持民营经济和民营企业发展壮大的精神悖离。

观音山公园自1999年转型以来，一直坚守“保护先行、适度开发”的生态发展理念，为国家为社会可持续性发展，为经济建设和文化建设均做出了重要的贡献，实现直接间接就业上万人，荣获“国际生态安全旅游示范基地”“中国十佳休闲(生态旅游)景区”“首批最富文化魅力旅游目的地”“粤港澳大湾区年度最佳生态旅游企业”“最美中国旅游目的地”等荣誉称号。

一旦广东观音山国家森林公园失去“国家级自然保护地”的资质，对于自然生态资源的长期保护、生态结构及生物多样性和独特性将带来重大的破坏性影响，这样的历史责任是任何人都承担不起的。

(四)建议有关部门进行调查，公开听证，正式公告：撤销2024年10月15日《关于全国自然保护地整合优化调整情况的公示》，将广东观音山国家森林公园纳入国家自然保护地名单。

观音山国家森林公园作为唯一的民营国家级森林公园，成就斐然，他每年投巨资保护生态。考虑其民营企业的特殊性，应保留其自然保护地的资格，鼓励他们积累经验，探索出一条有别于政府经营国家级公园的新路，以资未来做比较研究之用，这对国家有利无害。对于民营企业所存在的问题，应该积极帮助其尽快解决。

五、专家结论

综上所述，撤销广东观音山国家森林公园自然保护地的行政行为存在程序违法、实体违法的问题，严重违反党的二十届三中全会的决议精神，是违法行政、侵犯民营企业权利的典型事件。建议有关部门进行调查、听证，将广东观音山国家森林公园纳入国家自然保护地名单。