重罚违规治资本市场乱象

近年来，证监会通过依法对实际控制人兼任高管的情形采取“双罚”，在法律规定范围内最大限度提高违法成本；积极支持投资者对信息披露违法的上市公司及其股东提起民事赔偿诉讼，加大刑事移送力度。今年上半年，证监系统行政处罚数量、罚没金额和市场禁入人数创新高，行政处罚依法全面从严的压倒性态势已经形成。

近期，针对此前被证监会处罚的明星赵某，18位浙江股民决定起诉其夫妇及其控制的龙薇传媒，拟索赔近500万元。这使得证监行政处罚再次成为市场关注热点。

我国资本市场曾饱受市场乱象困扰。证监会的行政处罚，一度被认为“不疼不痒”。近年来，证监会提出依法全面从严的监管执法理念。证监会主席刘士余要求，执法要使违法违规者“该担的责，该受的罚，一项都不能少！”

2018年上半年，证监系统共作出159项行政处罚决定，比2017年同期增长41%，罚没款金额63.94亿元，市场禁入20人次。行政处罚数量、罚没金额和市场禁入人数创新高。近日，在证监会系统行政处罚工作会议上，证监会副主席阎庆民表示，行政处罚依法全面从严的压倒性态势已经形成。

重拳出击

有效震慑违法

近年来，一批老百姓深恶痛绝的股市里的违法违规行为被查处。几起标志性案件的行政处罚诉讼判决使得一些长期困扰执法的难题得到一定程度的解决。比如，欣泰电气温德乙诉证监会案中，北京一中院支持了证监会对实际控制人兼任董事长采取“双罚”的法律适用原则；在胡晓勇诉证监会案中，北京高院支持了证监会关于上市公司董事勤勉尽责义务以及判断标准等一系列法律适用原则；北京东易律师事务所诉证监会案中，北京一中院支持证监会的处罚决定，明确了律师事务所关于证券业务的执业边界。

当前，证监会“查审分离”的执法模式颇有特色。行政处罚决定作出前，实行查审分离，处罚决定后，要接受行政复议监督和行政诉讼司法审查，还有纪检部门和媒体的监督。

在工作架构上，证监会处罚委做好执法工作把总收口的同时，把行政处罚权全面下放到各地派出机构，切实赋予一线属地监管职责，并设立巡回审理办公室，形成了处罚委、巡回审理工作组、派出机构合理分工、齐头并进的“一盘棋”格局。大案要案向处罚委聚集，普通案件随调查重心下倾。执法体制机制的优化，凝聚了全系统的执法力量，初步实现“一个拳头打出去，一个标准管市场”。

当前，还存在一些违法违规成本低、执法手段不足的问题。其中，比较受关注的是，证券法对信息披露违法规定的顶格处罚只有60万元，这让不少人长期诟病。对此，专家表示，通过证券法修订和刑法解释出台，这些问题有望得到解决。此外，在现有法律修订前，证监会和有关部门还可通过用足用好法律规定，民事、行政和刑事“三箭齐发”，以增大执法威慑力，提高违法成本。

比如，近期，证监会援引基金法规定对多起私募基金“老鼠仓”案件进行处罚，相比之前罚款金额大幅提高，对私募基金形成极大震慑。再比如，虽然上市公司信息披露违法违规行政罚款上限仅有60万元，但证监会一方面做好自己的事，通过依法对实际控制人兼任高管的情形采取“双罚”，在法律规定范围内最大限度提高违法成本；另一方面，积极支持投资者对信息披露违法违规的上市公司及其股东提起民事赔偿诉讼，加大刑事移送力度。沪深交易所也据此启动重大违法退市程序。通过一系列组合拳，对上市公司及相关责任人来说，其信息披露违法违规的后果可能不仅仅是行政罚款，还可能面临巨额民事赔偿和牢狱之灾，甚至退市。

挑战严峻

监管还需补“短板”

当下，局部债务风险和流动性收紧问题在股市债市期市中有所体现，并诱发股市债市期市中违法违规行为的发生。经验表明，经济下行压力增大时期，也是市场风险暴露的时期，往往也是违法行为多发时期。

与此同时，市场开放程度加深，境内外市场联动性增强，市场日益复杂。新工具、新技术、新的交易安排带来的违法违规行为具有高科技性、隐蔽性，合法与非法的界限不易辨别。比如，程序化高频交易的监管要求，在世界范围内都是一个模糊问题。再比如，资本市场加速开放，如何推进涉外执法？当下的市场生态环境还谈不上良性发育，市场约束机制还不健全，市场的自我修复功能还比较弱……这些市场中的新老课题叠加，使得证监执法挑战格外严峻。

此外，证监行政执法不适应新挑战的一面凸显。专家表示，这种不适应，表现在“总量”和“结构”上。“总量”上执法人员配置不足。以证监会处罚委为例，正式编制只有24人，一年有300多件案子，还有处罚的复议和诉讼等。“结构”则表现在执法人才结构、知识结构等结构性问题凸显。比如，统一债券市场监管、多层次资本市场监管、股权众筹、区块链等新事物监管、涉外监管等，这些新挑战如何应对，是一道道待解难题。

清华大学法学院教授、商法研究中心副主任汤欣认为，金融监管尤其证券监管需要投入大量的人力、物力与财力。研究表明，目前美国证监会（SEC）的雇员数量比中国证监会稍多，但人均的财政拨款10倍于中国证监会，而且执法部门的雇员通常具有实务界的工作经验，国际合作也较为丰富。可见，证监部门需要有更多的投入、更好的人才队伍以及对市场更丰富和贴近的了解。

另外，也有市场人士认为我国资本市场上的民事赔偿机制还不发达、刑事责任与行政处罚两种机制的衔接方面还有较大的空隙。证监执法的精细化也还要聚焦发力。