恩施、湘西协作立法共护“母亲河” 实施情况如何？

湖北日报全媒记者王馨通讯员曾小玉

安静的酉水、穿梭的车辆、纳凉的人群、幸福的灯火……

8月15日晚8时，连接我省恩施州来凤县与湖南省湘西州龙山县的湘鄂情大桥两岸，呈现出一幅“河水穿城过、大桥连鄂湘”的美丽画卷。

酉水河，被誉为土家儿女的母亲河，发源于宣恩县椿木营乡七姊妹山自然保护区，全长477公里，蜿蜒于鄂湘渝黔4省（市）、2个州、11个县，经沅江、汇洞庭、入长江。其中，流经来凤和龙山两县有80余公里，为两县界河。

从2014年7月来凤县提出“协作立法”动议，到2017年3月和5月《恩施土家族苗族自治州酉水河保护条例》《湘西土家族苗族自治州酉水河保护条例》分别正式施行，历经两年多的“长跑”，酉水河保护进入有法可依的时代。

立法保护酉水河，贯彻实施情况如何？日前，湖北日报全媒记者进行了探访。

酉水清清，协作立法效果初显

8月16日，宣恩县李家河镇麻阳村，酉水上游，碧水青山间掩藏着一处废旧的养殖场。

养殖场对岸，是龙山县一处饮用水水源地的取水口。“养殖场建于2014年，是村里重点引进的企业，发展势头一直不错。”李家河镇人大主席张勇介绍，2016年龙山县调整饮用水水源地到此处后，为保护龙山百姓的饮水安全，镇上村里下决心将养殖场搬走，目前基本搬迁完毕。

同样，在酉水河来凤县河坝梁段，有一处来凤县的备用饮用水水源地，为保证来凤百姓的饮水安全，龙山县主动对水源地对面的数家农家乐进行集中搬迁整治。“在酉水河流经地段，来凤与龙山两县犬牙交错，既有上下游关系，也有左右岸关系。”来凤县人大常委会环境资源保护工作委员会主任刘伟感叹，自两州酉水河保护条例施行后，两县互相体谅、互相协作的事情越来越多。“6月28日，龙山、来凤有关部门依据条例，开展了今年首次联合执法行动，抓获5名非法电鱼不法分子。”龙山县畜牧水产局渔政执法大队队长向光清介绍了两县最新的“合作成果”。“龙凤”携手，酉水清清。据恩施州、湘西州环保部门监测，上半年酉水河有关断面水质全部达标。

求同存异，破解地方法规冲突

8月15日上午，来凤县仙佛寺景区旁，酉水河静静地流淌着。

对岸龙山县的一家农家乐，伸出两个水泵，“贪婪”地吮吸河水。

“以前，老百姓连脚都不敢伸进去。”来凤县人大常委会主任邓家斌回忆，前些年，由于生活污水直排、农业面源污染等原因，酉水河部分水域水体流动滞缓，大量漂浮物聚集，黑臭情况突出。两县政府虽有治理行动，却因跨行政区域协调保护机制匮乏，收效甚微。

此背景下，邓家斌等人提出协作立法共护“母亲河”的动议，立刻得到龙山方面的响应。

2015年9月7日至10日，酉水河保护立法工作第一次联席会议在来凤县召开。会议讨论了酉水河保护协作立法工作方案及《酉水河保护条例（草案）》初稿。

草案初稿由恩施州人大常委会、湘西州人大常委会分别委托湖北民族学院、湖南吉首大学成立的起草组起草。这在两州立法史上是一次重大创新。

讨论中，湖北、湖南两省的地方性法规以及恩施州、湘西州单行条例之间存在的冲突，成为关注点。

“冲突集中在两大方面：一是同一行为法律责任不同；二是同一事项，禁止行为的区域和力度不一样。”起草组成员、湖北民族学院法学院副院长汪燕教授说，“比如围网养殖的问题，来凤从2011年开始就逐步推行全面禁养，而龙山当时只是采取限养，逐步淘汰。”

她认为，制度设计上的冲突直接给执行层面带来了难度，不法分子在酉水河上“打游击”现象时有发生。

种种问题与冲突，并未动摇两州协作立法的决心，双方进一步加强沟通。

2016年5月17日至19日，酉水河保护立法工作第二次联席会议在湖南省永顺县召开。会议进一步讨论和完善了条例草案文本内容，并本着“求大同存小异”的原则，就酉水河跨行政区域协调保护机制达成共识，将草案文本修改为《恩施土家族苗族自治州酉水河保护条例》和《湘西土家族苗族自治州酉水河保护条例》两个文本。

2016年9月29日、2017年1月9日，恩施州、湘西州人大常委会各自表决通过条例。随后，两省人大常委会分别批准了条例。

由河到江，做好“共抓”文章

“保护酉水，就是保护长江。”从参与起草条例草案始，汪燕一直这样认为。

她表示，在立法保护长江的呼声日益高涨的背景下，酉水河保护条例探索跨行政区域协作立法有着更加积极的意义。

合作各方基于相邻的地域、相连的山水、相通的文化，秉持共同的理念、共同的目标，通过联席会议的形式进行协商沟通，借助专业力量形成共识文本，然后各自依照法定程序审议、报批、发布、实施。

“站在全国角度看，长江立法是需要这些经验的。跨越行政区域，破除部门藩篱，树立上下游、左右岸‘一盘棋’思想，实现‘共抓’保护；站在全省范围来看，将来开展清江、汉江等河流保护立法，同样可以借鉴酉水河的经验。”汪燕说。

“《恩施土家族苗族自治州酉水河保护条例》最大亮点在其第三章：跨行政区域协调保护机制。”参与协作立法全过程的恩施州人大法制委员会主任委员吕世安介绍，跨行政区域协调保护机制主要包含三方面：县级以上人民政府间的联合工作机制，如联席会议制度、联合监测制度等；县级以上人民政府有关部门间的协同执法机制；县级以上人大常委会间的协同执法检查机制。

他认为，酉水河保护条例是跨区域协作立法的成功探索，其中渗透出的“上下游意识”“左右岸意识”值得借鉴。