以监察立法为契机深入推进反腐法治化

  既然法律规定了监察机关受人大监督，这就意味着，人大不仅可以通过执法检查等方式监督监察机关，也可以通过听取监察机关专项工作报告，甚至通过专题询问、质询、罢免有关领导人员等方式，实现对监察机关的监督。

  备受关注的《中华人民共和国监察法（草案）》日前在中国人大网首次公布，公开向社会征求意见。这意味着，监察法立法开始步入快车道，草案有望在明年3月提请全国人大会议审议通过。

  从公布的草案内容看，监察法在推进反腐法治化方面有诸多重大推进。比如，在监察对象上实现了掌握公共权力的公职人员全覆盖，在很大程度上弥补了行政监察法、现行党纪党规存在的不足，将以法律的形式巩固党的十八大以来所形成的正风反腐全覆盖、无禁区、无死角的工作格局。

  再比如，以“留置”取代实行了20余年的“两规”和行政监察法中的“两指”，并且明确了留置的审批程序、实施条件、期限等，这在很大程度上提高了治理腐败综合措施的法治化、规范化、制度化水平，有利于进一步提高查办案件的质量和效率。

  草案公布后，社会各界提出了很多进一步完善修改的意见。不管意见是否最终会被立法机关采纳，甚至不管意见是否有偏颇，大家参与的热情都值得充分肯定。当然，也有一些讨论意见，可能存在对草案的理解问题。比如，关于监察委和人大的关系，草案一方面规定了监察委由人大产生，对人大负责，同时又规定了“人大机关”被列入监察机关的监察范围之内。因而很多人认为这其中存在权力上的逻辑问题。事实上，“人大”和“人大机关”之间是有重大差别的，“人大”是一个集体履职、实行少数服从多数方式议事的权力机关，内部组成人员（代表）之间是平等的，没有上下级关系；而“人大机关”是工作机构和办事机构，是为本级人大履职服务的机构，内部是存在科层制的。“人大”主要由本级人大代表组成，而“人大机关”主要由普通公务员组成，“人大机关工作人员”多数不是本级人大代表，他们为本级人大履职提供服务，但却不能行使本级人大的权力。纳入监察对象的，是“人大机关工作人员”，而非“人大组成人员”，也就是说，不是“人大代表”。因此，也就不存在有些人担心的“儿子”管“老子”的问题。

  还有关于“报告工作”问题。监察法草案规定监察机关对人大负责，但没有规定“报告工作”。这实际上并不妨碍人大对监察机关的监督。既然法律规定了监察机关受人大监督，这就意味着，人大不仅可以通过执法检查等方式监督监察机关，也可以通过听取监察机关专项工作报告，甚至通过专题询问、质询、罢免有关领导人员等方式，实现对监察机关的监督。可以说，只要各级人大认真依法履职，实现对监察机关的有效监督不存在机制上的障碍。当然，现行法律多数只规定了人大及其常委会对“一府两院”的监督职责和程序，因此人大对监察机关的有效监督，还有赖于监督法等相关法律的完善。

  当然，各界提出的意见中，也有许多观点值得立法机关认真研究。比如，对于被“留置”对象的权利保障问题。“留置”毫无疑问属于限定人身自由的措施，虽然监察法的这一措施，未必执行刑事诉讼法规定的程序，但也需进一步完善程序规定，有科学的程序保障才能使这一制度发挥最佳效果，因程序缺失导致实践走偏，也会对制度的公信力产生伤害。如果“留置”对人身自由的限制程度接近于刑事拘留或者逮捕，那么，是否允许“留置”对象获得必要的法律服务，都是值得进一步论证的。另外，监察机关与检察机关在移送起诉案件的权力关系上，有些人提出草案关于“对于证据不足、犯罪行为较轻，或者没有犯罪事实的，应当征求监察机关意见并报经上一级检察机关批准，依法作出不起诉的决定”规定不够严谨，也是值得研究的。最近几年来，全国人大常委会有关工作机构对公众提出的意见，都是逐条登记、反复研究论证，相信社会各界合理的意见建议最终会体现在表决通过的法律条文中。

  在制度设计上，未来的监察机关与人民法院、人民检察院是并列的。现实中，不管是人民法院还是人民检察院，都有一系列的法律来调整他们的行为。比如，涉及人民法院的法律有人民法院组织法、法官法、刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法等，涉及人民检察院的有人民检察院组织法、检察官法、刑事诉讼法等。可以说，仅仅一部监察法，对于建立完善有中国特色社会主义特点的监察制度来说，是远远不够的。在监察法通过后，监察立法依然任重道远。