中国发展观察：产业政策与东北经济发展

  东北是“共和国长子”，凭借优势的战略条件和丰富的自然资源，东北的工业化和城市化率先发展，在新中国成立前后的一段时期内一度成为全国乃至东北亚经济最为发达的地区。但是在改革开放后，东北没能很好地把握住时代机遇，逐渐被其他地区赶超。

  进入新世纪后，中国进入快速工业化时期，在振兴东北战略的推动下，政府的高投资拉动东北经济重回高速增长轨道。但是，2011年以来东北经济增速持续下滑，2017 年上半年，辽宁、黑龙江、吉林GDP增长率集体进入全国倒数前五名，分别为2.1％、6.3％、6.5％。东北经济转型显然已经落后于发展的实际需要，这也说明东北在旧动能失去动力之后，并没有培育出足够的新动能来接替。东北经济增速断崖式下滑暴露出一系列问题， 例如体制机制僵化、传统工业产能过剩、产业结构调整缓慢、人口加速流失、市场信心不足等。而这些问题又反过来削弱了东北经济增长的动力，阻碍了东北经济转型，陷入恶性循环之中。东北经济困境是我国经济转型之痛的典型代表，引起了中央和地方的高度关注，党的十九大报告中明确指出，要“深化改革加快东北等老工业基地振兴”。

  产业政策是中央和地方政府为了引导产业发展而出台的政策总和。东北从计划经济时代起就是产业政策较为集中的地方，2003年振兴东北战略提出以来，不论是中央还是东北地方的产业政策出台更加密集，扶持力度更大。然而，2011 年东北经济增速出现断崖式下滑后，产业政策突然失灵，对东北经济没有起到明显的促进作用。本文认为，产业政策发挥作用的前提应是顺势而为、政府的有效干预、足够的政府能力和较为充足的人才积累，但是从东北产业政策的运行环境来看，东北存在经济的内外部环境转变不适应、公务人员行政理念转变缓慢、营商环境不佳、人才外流等问题，从而导致产业政策难以发挥其应有的作用。

  东北经济增速下滑的背景

  东北经济过去快速增长可以说有其特殊的内外部原因，东北经济增速下滑也与内外部经济环境的变化密切相关。东北经济增速下滑的实质是东北产业结构调整落后于国内外需求结构变化，具体来说：

  一是外部经济环境突变导致东北经济结构积重难返。当前的东北经济困境发生在国内外经济环境转变的背景下，是经济结构矛盾的集中爆发。在产业结构上，东北过于偏重传统产业，特别是一些资源型的重工业部门，需要通过不断地扩大再生产以消化过剩的产能，因而对于需求结构的变化较为敏感。国际金融危机之后，外需的急剧下降导致国内投资无法再保持高增长， 同时随着我国劳动力成本的逐渐上升以及后发优势的逐渐释放完毕， 高投资高增长的经济增长模式越来越难以为继。但是，前期的快速增长不断深化东北失衡的产业结构， 也在一定程度上固化了相关体制机制，形成了对传统经济增长模式的依赖性。东北的路径依赖让产业结构的转变更加困难，因而也就更加难以适应经济环境的变化。

  二是煤炭、石化等行业产能过剩和市场环境发生了巨大变化。以煤炭产业为例，近年来我国煤炭市场面临产能过剩的问题，东北的煤炭在市场中并不具备明显优势。同时，与煤炭相关的钢铁等行业也面临产能过剩问题，难以消化更多的煤炭。加之东北煤化工行业发展较为落后，难以通过技术进步带动煤炭行业转型，导致煤炭行业的不景气、大型国有煤炭企业连年亏损和煤炭资源型城市的衰落。这不仅大幅度减少了东北地区的税收，而且增加了东北财政对煤炭企业分流人员的支付成本和扶持煤炭资源型城市的负担。

  三是对外开放形势的变化以及地理、天气、交通等条件的限制， 使得东北难以有效利用外部市场和资源。东北地处严寒之地，一年中有半年的寒冷季节，对交通和生产方面造成了巨大的不便。另外，东北的出海口极少，发展海洋经济具有一定困难，也不利于对外经济联系。在自然环境与产业基础都比较薄弱的情况下，东北经济过去的快速增长有一个很重要的原因，就是苏联与日本的产业扶持。但在改革开放后，我国对外开放的重心转移到了东南沿海地区，带动了相关资源从东北的转移。加之俄罗斯、蒙古国经济不景气以及朝鲜半岛局势紧张，这些周边接壤国家既不能在技术、资金、人才等方面给东北带来正外部效应，同时又难以给东北提供稳定且持续增长的市场需求， 从而导致东北对外交流渐趋封闭， 失去了对外开放的机遇。

  产业政策有效的前提

  东北产业结构调整缓慢跟不上需求结构的变化是东北经济陷入困境的主要原因，而产业结构升级离不开产业政策的引导和支持。二战之后，产业政策已经成为各国推动产业发展的主要手段，其作用在于扶持重点产业，整合资源，在短时间内快速推动产业结构不断优化升级。从各国产业政策的经验来看， 产业政策能够起效离不开一些必要的条件：

  一是顺势而为。产业政策的制定要符合产业发展规律，符合当地的实际情况，符合国家的经济战略。不符合产业发展规律，就难以使产业政策与产业产生共鸣，形成合力。不符合当地的实际情况，就会造成产业政策的水土不服，难以推进。不符合国家的经济战略就难以与全国形成一盘棋，造成“顺拐摔跤”的现象。同时，产业政策不是一成不变的，而是随着产业的发展和外部环境的变化不断调整的。产业政策起效的关键是政府能够有一套科学的评估和预警体系，根据产业发展环境、阶段的变化不断调整产业政策。

  二是有效干预。产业政策是政府干预市场的手段，一方面，政府干预程度不足难以保证产业政策的有效贯彻；另一方面，政府对于市场过度干预又会破坏市场配置资源的功能，产生寻租腐败、效率损失、交易成本过高等问题。政府制定产业政策的目的不应该是对市场指手画脚，而是通过干预有效帮助市场解决痛点和难点问题。有效干预不是强制规定产业内谁能发展、谁不能发展、怎么发展，而是在关键节点上发力，营造公平的竞争环境，激活市场，实现市场内的优胜劣汰。

  三是政府能力。产业政策是由政府制定的，产业政策的“好坏”、对产业的适应能力很大程度上取决于政府的工作能力。政府能力并不是体现在比市场更有预见能力和带动能力，而是体现在对于市场的服务能力等方面，如工作廉洁高效、反应灵活、执行力强等。具体来说，廉洁高效的政府会大大减少寻租情况，降低资源的浪费和个人利益驱使，从而制定产业政策能更加公平、公正。反应灵活是指政府能够根据产业、市场、外部环境的变化而不断调整。执行力强是指政府能够及时有效地传达和应用产业政策，让产业政策与变化同步， 同时引导企业按照政策执行。

  四是人才积累。产业政策的目的是推动产业结构不断向更高层次攀升，而越是高端的产业对于人才的需求就越大，因此必要的人才积累是产业政策得以有效实施的前提。根据产业演进的一般规律，从劳动密集型产业到资本密集型产业，再进入智力密集型产业阶段， 人才或者智力已经成为当前产业发展的核心要素。在我国从技术引进阶段向自主创新阶段转变的过程中， 人力资本的重要性愈加突出，知识型、技能型、创新型的高端人才是产业转型升级的基础，各地区之间竞争的核心实际上也是人才的竞争。

  东北产业政策难以奏效的原因

  在东北经济陷入困境之前，东北经济结构失衡问题就已经受到各方关注。而东北产业政策的实施经历了很长一段时间，振兴东北战略的提出也有十几年之久，但东北产业结构不仅没有扭转传统工业部门占比过重的问题，反而这一不平衡结构在高速增长时期有所强化。究其原因，是由于东北的体制机制限制了产业政策的发挥。具体而言：

  一是市场活力不足跟不上产业转型升级的需要。长期以来，东北对于国有经济的依赖性较强，经济中还存在一些“计划”的思想和成分，政府对于经济的控制力较强， 市场竞争不足以实现优胜劣汰。在我国快速工业化的时期，经济增长以投资驱动为主，较强的政府控制力便于大干快干，尽管经济增长是粗放型的，但是东北的计划经济遗留体制对于这样的经济增长方式实际上是适应的。而一旦国内外经济环境发生变化时，相关体制机制也需要随之做出改变，以满足经济转型的需要。但是，东北的政府体制受计划经济影响很深，许多体制早已根深蒂固，一时之间难以改变， 成为经济转型的障碍。

  二是公务人员的执行力和思维转变落后于新事物的诞生和发展速度。公务人员没有清晰地认识到经济转型的现状，低估了东北经济转型会遇到的困难，对于经济转型的方向也比较模糊，因此也就难以对东北经济转型提出清晰的脉络。同时，很多公务人员缺少服务市场经济的思想理念，摆脱不了政府主导的思想，仍然以旧思维去指导经济发展，不能及时观察到市场出现的新变化和新发展，也就不能对产业政策做出及时的调整。

  三是市场化程度不高，营商环境不佳。改革开放以后，东北官僚体制严重加之国有经济在东北占有主导地位，造成国有经济独大， 在很多领域基本维持着国有企业垄断经营的局面，缺乏真正的市场经济环境。民营资本到处碰到“隐形门”“弹簧门”，而且与国有企业之间存在着不公平竞争，这大大降低了民营企业家的投资热情。外部投资和企业入驻，也由于东北投资环境的“官僚气息”所引起的高交易成本而导致水土不服或者被同化，致使投资失败或者效率低下。国有企业占有了市场和大量资源， 但改革创新的动力不足，企业效率逐渐低下，而东北国有经济又主要集中在制造、能源等重化工业，技术发展滞后、人才结构失衡、效率低下等问题的出现导致国有经济的衰落。民营经济发展不足，国有经济缺少活力，造成了东北发展动力不足。

  四是东北人才外流严重，缺少双创环境。东北国有企业比重过高，虽然效率低下，但吸收了大量人才。国有经济内部体制的缺陷使得竞争规则由能力变成家庭背景和社会关系，使大量有能力、有抱负但是缺乏家庭背景的人才外流，引起高端人才紧缺、人才结构不平衡。人才短缺削弱了东北的产业竞争力，抑制了东北产业升级，而在东北遇到经济困境时，许多人才又出走东北，进一步加剧了东北人才流失，形成一种恶性循环。人才不足，加之相关软硬件基础设施并不完善，致使东北的创新创业环境较差，国有经济意志消沉，民营经济又难以做大做强。

  对东北经济走出困境的政策建议

  东北的产业结构已经严重滞后于经济发展的需要，只有通过实施正确的产业政策，培育新的增长动力，才能够改变东北经济现状。对东北来说，产业政策难以成功的问题在于产业发展方向不明确，市场活力不够，政府干预过度以及国有经济效率低下等，因此关键在于处理好政府与市场的关系，发挥市场在资源配置中的决定性作用。只有让东北的市场因素活跃起来，东北经济才有可能重回中高速的长期增长通道中。对于东北来说，需要从以下几个方面发力:

  一是重新制定发展战略。东北困境不是局部的，而是全面的； 不是一致的，而是多样的。东北其实面临的不是整体改革，应该是分类、分批次改革，内部形成梯度， 以点带面，形成新的战略发展格局。战略是定位、是方向、是目标，也是路径，东北当前处于盲目的发展阶段，不知道该发展什么、向哪走、怎么走，因此东北各省政府应该带头，结合国家战略和各省的实际情况制定各省的发展战略。各市、县、区根据各省战略再制定本地区的战略，通过战略统一带动步调一致，促使东北从“计划”发展阶段迈向战略发展阶段。

  二是要搞活国有经济。东北是一个国有经济独大的区域，贸然地“国退民进”极有可能将东北置于死地而难以后生。国有经济与民营经济不是对立的，应该是共生共赢的，而且国有经济在社会责任和整合资源方面也具有优势。针对国有经济在新时期的发展方向，十九大报告中提出“加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大”。搞活国有经济不是继续保持现状，而是做好“三个一”，即“一去、一改、一优”。“一去”是去僵尸企业，盘活现有资产；“一改”是做好混改，在市场竞争充分的领域引入民营资本， 或参股、控股民营资本，做好合力发展；“一优”是优化现有较为强势和具有潜力的国有经济，做大做强。在搞活国有经济的同时也要做好国有企业人员下岗再培训、再就业的工作。国有企业在转型升级过程中将释放出大量的劳动力，这一部分劳动力或将成为东北振兴的主力，东北的政府应该针对这一部分人群做好新技能、新思路的培训， 鼓励这一部分人创新创业，提升经济活力。

  三是要促进民营经济发展。东北经济要想转型发展就必须培育新动能，发展新兴产业。发展新兴产业除了要依靠国有经济，更重要的是激发民营经济的活力，让更多的民间资本能够进入新兴行业。十九大报告指出，“激发和保护企业家精神，鼓励更多社会主体投身创新创业”，要“支持民营企业发展， 激发各类市场主体活力”。《中共中央、国务院关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》中提到，东北地区的市场化程度不高， 民营经济发展不充分，要大力支持民营经济发展，使民营企业成为推动发展、增强活力的重要力量。民营经济的发展不仅能够为东北注入新的发展动力，而且能够打破国有经济一潭死水的局面，加强市场竞争，促使国有经济提高效率、改革创新。

  四是加快政府转型。东北地方及基层政府一定程度上存在的官僚作风造成了体制的僵化，省市县一把手应该带头对管辖内的公务人员做好思想工作，做好体制机制的顶层设计。同时应该做好人才交流和培训工作，与东南沿海地区的政府做好交流，人员互换，派东北的官员到东南沿海的政府学习，派东南沿海的官员到东北工作，这项工作不能只是局部的、少量的，而应该是大量的、全面的和常态的，只有官员从思想上和能力上赶上来，政府才能真正转型。

  五是促进文化转型。由于东北长期以来的“重国轻民”发展模式，造成产业文化和人文文化的僵化和滞后，一方面产业发展惯性较大，另一方面民众对民营经济的轻视也很严重。因此，文化转型应该与产业转型、地区转型同步，加强民众对市场经济的认识，有利于人才结构与产业结构同步发展。

  六是建设人才高地。东北经济转型离不开人才支撑，现代产业发展的核心也在于人，没有高端人才支撑，就不可能实现经济结构向高端转变。东北应该充分利用好吉林大学、哈尔滨工业大学、大连理工大学等东北地区的国内一流高校和科研院所资源，一方面通过加快技术研发带动产业升级，另一方面通过搞活大学经济和科研经济吸引和留住人才。人才是东北崛起的核心要素，建立起吸引人才、留住人才、汇聚人才的平台，让新思想、新科技带动新发展。

  除此之外，东北还要在软硬基础设施建设方面持续发力，加快补齐软硬基础设施的短板，包括交通、通信、环保等硬件基础设施，以及营商环境等软性基础设施。同时， 要鼓励创新，提高创新投入和财政支持，精简政府审批程序，改善中小企业融资环境，放松行业管制，对初创企业给予技术和资金上的扶持等。

  作者单位：中国社会科学院工业经济系/国研文化传媒股份有限公司研究部

  文章来源：《中国发展观察》2017年第21期