包头地铁叫停信号：降温“基建热” 防范地方财政风险

  摘要：12月7日，节气大雪，阳光下的包头，一哈气就是一团白雾。距离包头市政府不远的地方，被高墙和路障围起来的包头地铁首开站，冷清得一如冬日的包头，全然看不出几个月前锣鼓喧天的热闹景象，只有红底白字的“振包头雄风”高高矗立，红得扎眼。

  本报记者张智包头报道

  12月7日，节气大雪，阳光下的包头，一哈气就是一团白雾。

  距离包头市政府不远的地方，被高墙和路障围起来的包头地铁首开站，冷清得一如冬日的包头，全然看不出几个月前锣鼓喧天的热闹景象，只有红底白字的“振包头雄风”高高矗立，红得扎眼。

  “8月初就停工了，这里早就没有工人了，更没有领导，都回项目部了。”看守场地的中铁建工作人员告诉《华夏时报》记者。

  作为首个被叫停的案例，“地铁”是当下包头极度敏感的词。包头地铁投资公司宣传部表示，他们不负责对接媒体；办公室一位负责人告诉《华夏时报》记者，现在正是敏感的时候，“所有问题需要市委宣传部统一向外发布。”

  “建设中的地铁被叫停，这是没有先例的，市里压力极大。”包头市一位相关负责人私下告诉《华夏时报》记者。

  而包头地铁项目叫停也引发了一批各地轨道交通类基建项目停工，原来已经获批的项目，很有可能在今后被叫停或延缓。其背后更深层的原因则是基建投资过热，叫停就是为了防止地方财政风险的进一步加剧，尤其是地方财政收入和基建需要的资金总量不匹配甚至完全背离的一些项目。

  PPP助推地铁建设

  包头地铁筹谋已久。

  2010年，包头地铁指挥部成立；2012年，包头地铁前期规划开始，实地勘察、草拟规划工作陆续展开；3年后的2015年，规划草案上报。2016年，国家发改委向内蒙古发改委传达通知表示，按照国务院批复要求，为支持包头市城市总体规划目标，完善城市综合交通体系，同意包头市建设城市轨道交通。2017年5月，包头四大领导班子齐聚，为包头地铁开工剪彩。

  网络上有关“地铁将带热哪些楼盘”的帖子，热度居高不下，被点名的楼盘的业主满怀期待，但他们并不知道，此时被批复的一批略有争议的地铁项目，包头正是其中之一。

  事实上，人口不到300万的包头，并不符合修建地铁的要求。按照国务院“81号文”规定，建设城市轨道交通有几道门槛，包括城市GDP超过1000亿元、财政收入超过100亿元、市区主城区人口超过300万人、预测客流量强度每公里3万人以上。2016年，包头GDP超过3000亿元，但全市总人口只有280多万，市区主城区人口更是远远不够。

  经济实力达标，被认为是放宽红线的重要原因。近几年，地铁建设热潮在全国铺开。截至2016年年末，全国开通运营轨道交通的城市已达27个，另有20多个城市已获准建设轨道交通或正在积极争取。

  “一些本身不具备经济实力的三四线城市，因为有了PPP的财力支持，获得了建设的实力。从这个意义上来说，PPP对基建有助推作用，但关键还在于地方。”济邦咨询公司高级副总裁李竞一告诉《华夏时报》记者。

  动辄投资上百亿的地铁建设能有效带动钢铁、水泥、电力、装备制造等上下游产业链，同时能大力促进就业。 在地铁建设“大跃进”的背后，是一些地方政府在用扩大基建的方法来保、促经济增长。

  根据《包头轨交一期建设规划》，地铁1号线和2号线项目总投资为305.52 亿元。

  然而，在包头地铁如火如荼开建的时候，风向变了。在中国把“防风险，提振实体经济”作为经济发展的主基调时，以基建为主的投资策略就显得不合时宜了。

  地方金融风险

  事实上，包头地铁投入和政府收入并不匹配。按照规划，包头市财政需要为地铁建设筹措资金122.21 亿元，这约等于2016年包头市近半年的公共预算收入。

  因此，中央建议把地铁工程停下来，节省的资金用于支持企业发展。

  “基建是三驾马车中非常重要的一环，也是过去中国模式的一个支撑点，PPP参与的重要一环。”李竞一介绍。

  不过，在城市大拆大建的背后，金融风险若隐若现。

  事实上，近几年，基建领域内，在中国规范了发债、地方政府举债等行为后，PPP已经成为地方政府的最重要投融资手段。不过，在这个过程中，风险分配不合理、明股实债、政府变相兜底、重建设轻运营、绩效考核不完善、社会资本融资杠杆倍数过高等隐性问题随之浮上水面。

  今年8月15日，IMF在一份探讨中国经济前景的报告中预计，中国的非金融债务增长将快于此前预期。2016年，中国非金融部门债务（包括家庭、企业和政府债务）和GDP之比为242%，IMF预计，到2022年，这一比值，将接近300%。

  10月17日，央行行长周小川在IMF和世界银行年会上称：在城镇化过程中，金融市场对地方政府债的定价存在扭曲，向地方政府融资平台提供贷款的定价也存在扭曲，这导致商业银行和金融部门低估了地方政府财政风险。

  “地铁建设冷处理，加强对PPP的规范，或是制止以政府购买名义违规融资，都是为了防范地方政府的债务风险，合理控制企业的杠杆率，防止发生系统性金融风险。”一位知情人士介绍。

  压力之下，财务部在大举清理PPP项目库，国家发改委曾经火热推出的专项建设基金暂停，整体固定资产投资规模随之下降。

  同时，国家发改委基础司开始修订“81号文”，将提升对轨道交通项目审批的把控。一些城市被认为地铁建设所需巨额资金与地方财政收入能力不匹配，基建项目投资将会放缓。

  内蒙古其他拟建地铁的几个城市，城市人口数量比包头低的，也在严查范围内；呼和浩特的3、4号线地铁项目也被暂停。咸阳市政府在官网就重大项目动态发文称，“目前国家发改委对地铁建设规划审批持更为审慎的态度，年内取得批复难度较大。”

  按照国家发改委11月28日下发的《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目的指导意见》中显示，未来将重点推介以使用者付费为主的特许经营类项目，审慎推介完全依靠政府付费的PPP项目，以降低地方政府支出压力，防范地方债务风险。

  财政部金融司司长王毅指出，下一阶段，要强化物有所值的原则，强化财政承受能力，特别是一般公共性支出占10%红线的硬性约束。

  预防剑走偏锋

  据包头市相关部门负责人介绍，目前，包头地铁控制中心绿化已经逐渐恢复。不过，后续将如何处理尚不得而知。

  对于包头来说，目前最重要的还是看高层的态度。如果地铁的路走不通，下一步或将转向轻轨和有轨电车。“这个建设门槛低一些，包头已经达到了修建标准，只要内蒙古发改委审批就可以。”包头市相关负责人表示。

  不过，和地铁相似，即便是轻轨和有轨电车，前期工作也和地铁一样，需要细致的工作和大量的时间。这或许又是好几年。

  在业内人士看来，高层对基建项目的财政思路发生彻底转变，给一些正在发生、已经出现过热、以PPP为名义的基建项目提了一个醒，基建项目要重视地方财务承担能力和当地的实际建设需求。

  “收紧并非不建，而是需要各城市探索地铁建设新模式，引入社会资本紧密参与到城市建设中。”国家发改委城市中心交通规划院院长张国华表示。

  在证券宏观首席分析师亚轩看来，下阶段会有更多的项目被清出PPP项目库，在加强金融风险管理的总基调下，明年地方政府和企业在基建投资上的力度和空间将受到一定程度的影响。

  不过，北京大岳咨询有限公司总经理金永祥认为，一个值得注意的问题在于，财政部43号文规范了政府举债以后，地方融资基本只有PPP，现在PPP也在收紧，未来地方政府的钱从哪里来，这个问题很严重。

  “现在已经有地方政府开始做BT（政府利用非政府资金来承建某些基础设施项目的一种投资方式）了，因为把地方融资的门和窗都堵死以后，原来一直限制的东西又跑出来了。这个问题应该引起重视。”金永祥告诉《华夏时报》记者。